O tempo do Estado

No artigo anterior, procurei refletir sobre a crescente instabilidade normativa e institucional que hoje atravessa áreas como imigração, nacionalidade e investimento estrangeiro em Portugal.

As sucessivas alterações legislativas, as interpretações contraditórias, a insegurança jurídica e a dificuldade crescente de previsibilidade parecem revelar um sistema que frequentemente reage às urgências do momento sem conseguir estabilizar uma visão clara de longo prazo.

Mas talvez exista um problema ainda mais profundo — e menos visível.

Porque, em determinados momentos, a questão deixa de ser apenas a dificuldade em obter uma decisão administrativa.

O problema começa quando o próprio tempo do procedimento pode acabar por destruir progressivamente a utilidade prática do direito submetido à apreciação do Estado.

Há pessoas que aguardam anos por uma autorização de residência sem saber se poderão permanecer legalmente no país. Famílias que vivem durante largos períodos sem conseguir reorganizar a própria vida. Investidores que esperam decisões administrativas enquanto os projetos se desconstroem pelo caminho. Descendentes de portugueses que aguardam durante anos apenas pelo reconhecimento jurídico de uma pertença familiar que acreditavam já demonstrada.

Em determinadas situações, a questão torna-se ainda mais sensível. Existem requerentes idosos que aguardam durante anos pela conclusão de processos administrativos ligados à nacionalidade originária portuguesa, apesar de pedidos de urgência anteriormente reconhecidos pela própria Administração.

E alguns acabam por falecer antes da decisão.

Imagine-se um descendente de portugueses, já em idade avançada, que apresenta pedido de nacionalidade originária após reunir durante anos documentação familiar, certidões e provas exigidas pelo próprio Estado. O procedimento prolonga-se durante tanto tempo que o requerente falece antes da decisão administrativa, apesar de a própria urgência ter sido anteriormente reconhecida pelos serviços.

A questão deixa então de ser meramente procedimental.

Porque o problema passa progressivamente a residir na possibilidade de o próprio tempo administrativo consumir a utilidade prática do reconhecimento pretendido.

O mesmo se pode dizer em relação a muitos procedimentos ligados à imigração e à residência em Portugal.

Existem estrangeiros que aguardam durante anos pela regularização documental, permanecendo longos períodos sem saber se poderão reorganizar a vida familiar, estabilizar a situação profissional, circular livremente ou simplesmente viver com segurança jurídica mínima.

Nestes casos, a demora administrativa deixa de produzir apenas consequências documentais.

O próprio tempo do procedimento passa a interferir diretamente na organização concreta da vida das pessoas.

Nem pode considerar juridicamente indiferente que a excessiva demora administrativa possa comprometer progressivamente, ao menos em tese, a possibilidade de efetividade prática do direito submetido à apreciação do próprio Estado.

Porque um Estado de direito não pode admitir que a própria mora administrativa se converta, na prática, em fator de extinção ou inutilização progressiva de direitos, que ele próprio tem o dever de assegurar.

O sistema jurídico reconhece ao tempo múltiplos efeitos estabilizadores e protetivos — como sucede na prescrição, na decadência ou na consolidação de situações jurídicas — precisamente para impedir que o decurso excessivo do tempo mantenha indefinidamente os particulares submetidos à instabilidade ou à incerteza.

Mas, em determinadas situações administrativas, parece ocorrer movimento inverso: o prolongamento excessivo do procedimento acaba por beneficiar predominantemente o próprio Estado, enquanto a deterioração temporal da utilidade prática do direito recai integralmente sobre o particular que aguardava a decisão.

Porque existe uma pergunta que começa progressivamente a tornar-se impossível de ignorar.

O que deve o Estado dizer às famílias, aos descendentes ou aos próprios requerentes quando a utilidade prática do direito desaparece consumida pela excessiva demora administrativa?

Que o direito simplesmente se extinguiu pelo decurso do tempo?

Que nada há a reparar, reconhecer ou responsabilizar, apesar de ter sido a própria mora administrativa a impedir a obtenção de resposta em tempo útil?

É claro que não.

O próprio sistema jurídico reconhece que o tempo produz efeitos relevantes, estabiliza situações, consolida posições jurídicas e limita o exercício do poder estatal.

Não parece compatível com um Estado de direito admitir que a única situação em que o tempo se torna juridicamente neutro seja precisamente aquela em que a própria Administração permanece em mora.

Talvez seja precisamente aqui que o problema deixe definitivamente de ser apenas burocrático.

Nos últimos meses, multiplicaram-se ações judiciais, pedidos indemnizatórios e iniciativas coletivas relacionadas com atrasos administrativos em Portugal. O debate deixou de se limitar à eficiência dos serviços públicos. Passou a envolver responsabilidade do Estado, efetividade dos direitos e consequências concretas produzidas pela demora administrativa.

Porque existe um momento em que o atraso deixa de ser apenas atraso.

A partir de certo ponto, o tempo altera a própria natureza do problema.

Uma autorização que chega quando o investimento já desapareceu.
Uma decisão que surge depois da separação da família.
Um reconhecimento que chega tarde demais para produzir utilidade prática real.
Uma resposta administrativa que aparece quando a vida entretanto já seguiu — ou terminou.

Talvez seja necessário começar a discutir aquilo que se poderia designar como tempo administrativo ilícito.

Não como mera lentidão burocrática ou simples ineficiência administrativa, mas como situação em que o próprio decurso excessivo do tempo passa a comprometer materialmente a efetividade prática do direito submetido à apreciação do Estado.

O sistema jurídico reconhece ao tempo efeitos relevantes em quase todos os domínios. O tempo prescreve direitos, consolida situações jurídicas, estabiliza relações, protege expectativas legítimas e limita o exercício do poder público.

Mas quando é o próprio Estado que demora, o tempo parece subitamente tornar-se neutro.

Como se anos de espera não produzissem consequências jurídicas relevantes.

Como se a demora administrativa existisse fora do próprio Direito.

Esta reflexão não implica defender fronteiras mais abertas ou mais fechadas, nem eliminar a necessidade de controlo administrativo, apreciação rigorosa ou verificação documental.

O problema não está na existência do procedimento.

O problema surge quando o procedimento deixa progressivamente de servir ao direito e passa a condicionar a própria possibilidade prática da sua efetivação.

Talvez seja precisamente por isso que a litigância administrativa cresce de forma tão intensa em Portugal.

Porque, em muitos casos, já não se discute apenas o conteúdo da decisão administrativa.

Discute-se a possibilidade de a decisão ainda chegar em tempo útil.

E esta talvez seja uma das questões jurídicas mais importantes que Portugal terá de enfrentar nos próximos anos.

Não apenas em matéria de imigração, nacionalidade ou investimento estrangeiro.

Mas porque a relação entre tempo, Estado e efetividade começa progressivamente a revelar uma dimensão muito mais profunda do próprio funcionamento das instituições democráticas.